Caixin
Sep 07, 2020 12:21 PM

特稿 | 一条违建管道的幕后博弈 In Depth: Local Pipeline Squabble Shows How Interests Collide in Nationwide Sector Shake-Up (Chinese)

此次低价的源头是中石油集团抢“下游用户”战略。
此次低价的源头是中石油集团抢“下游用户”战略。

To view the English version of this article, click here.

太行山南麓,河南省焦作市中站区新园路大石河桥头西侧,从绿树掩映的小径向北行约两公里,“施工请绕行”的一块简易标志挡住了行人的去路,沿河可见约两米宽的地沟向北延伸,挖掘机正在工作。

这是一条城市天然气管道的施工现场。这条管道,已经多次接到当地安全生产管理部门勒令其停工的文件。然而直至7月6日,财新记者在现场看到该管道依旧在施工。最终,这条管道在7月10日前后完工。

管道的施工企业是亚洲最大钛白粉企业龙蟒佰利联集团股份有限公司( 002601.SZ ,下称“龙蟒佰利”),也是焦作这个地级市规模最大的企业。

财新记者获得的两份焦作市城市管理局(下称“焦作市城管局”)4月和5月的文件显示,执法人员在现场调查发现,龙蟒佰利作为建设单位,违法铺设天然气管道,且未办理建筑工程施工核准许可等相关审批手续,存在重大安全隐患。焦作市城管局多次责令其停止施工。

这家总市值超过460亿元的上市公司为何冒着违规的风险坚持施工?这条看似普通的城市天然气管道到底对这家公司意味着什么?

为何自建?

龙蟒佰利坚持自行修建这段城市天然气管道,目的是为了降低企业的用气成本。龙蟒佰利将于7月底投产的一个分布式热电联产项目。该项目预计用气量50万立方米/日,加上现有用气量,龙蟒佰利未来用气规模可占到整个焦作市用气量的10%。

自行建设管道,向气源方直接购买天然气,可摆脱城市燃气公司(下称“城燃公司”)这一“中间商”,这成为龙蟒佰利修建管道的直接动力。

财新记者了解到,龙蟒佰利与中石油集团达成了内部协议,自行修建上述管道后,可以从中石油集团下属公司获得气源。知情人士估计,此协议气价约1.67至1.87元/立方米(不包括管输费)。这一价格成为巨大诱惑。

依据国家发改委的规定,河南省管道天然气基准门站价格为1.87元/立方米,标杆配气价格上限为0.65元/立方米。龙蟒佰利现有天然气价格为2元/立方米,即门站价1.87元/立方米,加上实际配气费0.13元/立方米。

如果未来使用自建管道,仅以龙蟒佰利现有厂区20万立方米/日的用气量保守计算,省去配气费后,龙蟒佰利每日的用气成本将减少2.6万元,合计一年的用气成本将减少900万元以上。如果未来龙蟒佰利的日用气量进一步提升至70万立方米,可节约的成本将更加可观。

与龙蟒佰利达成内部协议,并提供气源的企业为中石油集团旗下博爱中石油昆仑燃气有限公司(下称“博爱昆仑”),博爱昆仑隶属于上市公司昆仑能源有限公司(00135.HK,下称“昆仑能源”)的子公司中石油昆仑燃气有限公司(下称“昆仑燃气”)。

这条新建管线无疑将触动现有的供气格局,目前在龙蟒佰利所在工业园区获得供气特许经营权的城燃公司为中裕燃气控股有限公司(03633.HK,下称“中裕燃气”)下属子公司焦作中裕燃气有限公司(下称“中裕燃气焦作公司”)。中裕燃气对龙蟒佰利私建管道一事极力反对,称其严重侵犯了自己的利益。

天然气是钛白粉生产的重要原料,龙蟒佰利是焦作当地用气大户,目前用气量中,约10万立方米/日直接通过中裕燃气管网供应,另外,8万立方米/日由中裕燃气代输,即龙蟒佰利与上游卖方中石油签订购气合同,再借助中裕燃气管道供应,其余使用液化天然气(LNG)补充。

中裕燃气焦作公司的气源有60%也采购自中石油集团及旗下博爱昆仑,剩余气源则来自中石化集团榆济线、山西煤层气。一位中裕燃气高层负责人告诉财新记者,中裕燃气给龙蟒佰利的价格符合国家规定,且远低于省内规定的标杆配气价格。

不过对比而言,博爱昆仑可提供的报价显然更具诱惑力,这使得龙蟒佰利执意建设管道。

博爱昆仑负责人亦表示,公司可以在价格上给予用户更多的优惠,“对于龙蟒佰利这种大用户来说,吸引力很大”。他表示,中裕燃气目前的供气能力没有问题,但是给出的气价高。

中裕燃气高层介绍,龙蟒佰利所建管道长度约2至3公里,建设成本约为五六百万元。按此计算,管道建设成本仅约为一年用气可节约成本的一半。

河南焦作管道-中文

中国石油大学教授陈守海分析,对于龙蟒佰利,修一条直供管道,建设、维护的成本与从中裕燃气购气花费相比,差额越大,企业自建管道的动力就越强。

中石油天然气销售分公司一位人士还分析,对下游用户而言,直接跟上游资源方签订协议,资源保证或可以更稳定,少受中间商约束。在冬季天然气供应紧张时,气量一般优先保民生,限制大型工业企业用气。

龙蟒佰利即将投产的分布式能源项目投资10亿元,拥有2×50MW燃气机组。《焦作日报》2018年11月报道,该项目建成后将为龙蟒佰利提供高压蒸汽和电力,也可成为焦作中站区西部产业集聚区的辅助热电中心。产生的热力、电力可覆盖周边工业企业。

上述中裕燃气高层介绍,目前,中裕燃气也已建成向该分布式能源项目供气的管道,配气价格约为0.04至0.05元/立方米,但仍在商定中。新上项目用气量是增量部分,这部分属合同外气量,中石油往往先将气卖给博爱昆仑等旗下公司,再往外销售。中裕燃气焦作公司也需要去找博爱昆仑购买,且这部分价格可高可低,需要谈判。

实际上,龙蟒佰利自建的管线短期内无法应用。中裕燃气高层人士称,龙蟒佰利自建管道为中压管道,压力等级不够,目前无法给分布式能源供气。

博爱昆仑负责人也表示,如果这一分布式能源项目7月底投产,只能是先通过中裕燃气焦作公司管道暂时代输,因为大石河内管道缺少前期手续,目前正在补齐。

中国城市天然气供应采取特许经营制,意味着一个城市的规定区域内,仅有获得特许经营权的燃气公司才有权建设天然气支线管网,并给终端用户供气。

“如果(龙蟒佰利)建成管道,就是打破了中裕燃气的特许经营权,目前特许经营权是法律规定下的城燃企业核心利益、赖以生存的基础。”中裕燃气高层反对龙蟒佰利自建管道,理由是在当前天然气定价机制下,民用气价格受到管制,如果失去利润较高的工业用户,企业将无法存活。

自4月初起,中裕燃气已经陆续向焦作市、河南省有关部门举报了此事,又在6月初报告至国务院安全生产委员会考核巡查组,还曾去现场拉横幅,但仍未能制止龙蟒佰利施工。

中裕燃气是从河南起家的民营企业,中裕燃气焦作公司由当地国有企业改制而成。目前,中裕燃气业务分布在全国9个省份,拥有69个燃气项目独家经营权,河南一省项目量最多,有28个,占其全国项目总数40%。

2002年,中裕燃气焦作公司与焦作市政府签订燃气开发协议,由此获得焦作市燃气市场独家开发经营权30年,经营区域为焦作市区。2019年1月,中裕燃气还以4.62亿元收购了焦作市区周边孟州、温县的燃气特许经营权企业。中裕燃气高层表示,目前中裕燃气在焦作地区拥有除博爱县外其他所有县市的特许经营权。

焦作市天然气储运公司一位人士介绍,中裕燃气焦作公司管输量占到全焦作市的八成以上,供气量占全焦作六成以上。

对于自建管线一事,财新记者多次致电龙蟒佰利,但均未得到回复。龙蟒佰利是由焦作当地国有企业焦作市化工总厂改制而成的民营企业,目前市值位居焦作上市公司第一,主营产品钛白粉,年产能超100万吨。龙蟒佰利是焦作首个销售额破百亿元的企业,2019年实现营收113.6亿元,归母净利润26亿元,同年纳税13.21亿元,其董事长许刚是河南省第十三届人大代表。

利益链的另一端,中石油昆仑燃气有限公司河南分公司回复财新记者称:“尊重龙蟒佰利公司对供气方的选择,但目前没有收到关于龙蟒佰利与博爱昆仑合作的信息。”同时,河南昆仑分公司遵从市场化原则,一视同仁地与各方伙伴协作。

低气价源头

此次低价的源头是中石油集团抢“下游用户”的战略,即利用“大用户直供”的概念,通过价格优势抢夺终端用户。

国家石油天然气管网集团有限公司(PIPE CHINA,下称“国家管网公司”)于2019年12月9日正式成立,它的组建是为践行2017年国家油气体制改革方案提出的中游干线管网独立,同时放开上、下游的改革目标,这一改革欲打破长期以来“三桶油”(中石油、中石化、中海油)对国内油气行业的垄断,7月23日,“三桶油”管网资产剥离至国家管网公司的方案已正式发布,预计于9月30日完成资产交割。

对中石油集团而言,管道剥离意味着整个经营模式的转变。此前中石油集团天然气业务一体化运营,运销一体,不用担心下游销路。管网独立之后,中石油集团完整的产业链被打破,不仅失去了中游管输收益,还使其下游用户可以在多家供应商中进行选择。在2018年的中期报告中,昆仑能源表示,终端环节已成为中石油天然气销售的关键所在,公司正在加快打造天然气销售这一“黄金终端”。(参见本刊2020年第21期《国家管网艰难分娩》)

7月24日,中国石油天然气股份有限公司( 601857.SH )总裁段良伟在电话会议中展望未来五年天然气业务称,将努力扩销增量,聚焦城市燃气和直供用户,使资源优势转化为市场优势和效益优势。

此间2018年10月,中石油集团总部调整了天然气批发和销售的组织架构,实行批零一体化。中石油天然气销售河南分公司与中石油昆仑燃气有限公司河南分公司亦于2018年12月完成批零一体化整合,前者原先负责中石油在河南的天然气批发,后者则是昆仑能源在河南从事天然气终端市场投资、运营、开发的分支机构。

中石油昆仑燃气有限公司河南分公司表示,合并后,上述两分公司属于“一个机构,两块牌子”,实行“分别经营、分账核算”。而批零一体化的优势在于,在天然气终端销售市场,中石油可以发挥品牌、专业优势,减少中间环节,降低用气成本。

前述博爱昆仑负责人也称,批零一体化意味着资源保障能力更强,在价格上也可给予终端用户更多优惠。

一位中石油集团人士直言,批零一体化是“自己卖给自己,一个部门、两个公章”。这样一来,对于开拓下游市场的好处是:首先,在气源上,“有气优先保自己”;第二,在价格上,负责终端零售的昆仑燃气有内部结算价的优惠;第三,在账期上,昆仑燃气较其他城燃公司更加灵活。“中石油只有一个财务系统。内部财务划账时,对于昆仑燃气可以略微逾期,带来了更好的资金流动性,而其他城燃公司只要逾期就会停气。

与此同时,在等待国家管网公司投运的靴子落地过程中,中石油集团的危机感不断加剧。天然气主干线管网上原有部分直供大用户,主要为一些燃气电厂,当“三桶油”的主干线管网划拨给国家管网公司后, 这些大用户归谁?如何供应?目前还处于政策模糊地带。前述中石油集团人士认为,国家管网到底怎么运行?边界在哪?手伸多长?目前没有界定。“这给了中石油紧迫感,眼下能抓到的东西,能抓一个是一个。”他说。

一位中石油昆仑燃气有限公司河南分公司人士也表达了类似的担忧。他表示,目前国家管网公司的自我定位和政府监管尚不明确,中石油担心国家管网公司未来会直接向大用户供气,越过上下游的中间链条。

河南焦作管道-中文

时下,中石油集团拓展市场的意愿与工业用户降低成本的诉求一拍即合。陈守海对财新记者表示,当前,由于天然气定价中的交叉补贴,形成了国内工业气价高于居民气价的倒挂情形。工业用户跳过城市燃气企业,向上游直接购气,降低成本的意愿强烈。

对中石油集团而言,利用交叉补贴存在的差价,在其掌握上游气源的优势下,可为终端用户低成本直供。上述中石油集团人士告诉财新记者,中石油集团目前自愿降价,有时甚至以低于门站价的气价来拉拢客户。

中裕燃气一位负责贸易的人士认为,中石油在上游领域拥有相对垄断的权力,作为资源方,既拿着上游的气源,又拿着管网的开口权。目前燃气公司仰赖中石油生存,无法与其争抢用户。

国家油气体制改革的基本方向是“放开两头、管住中间”,即天然气市场化改革完成之后,上游资源对外开放,中游管道对外平等开放,包括城燃企业在内的用户都可以平等获得资源,下游的城市燃气门站政府定价也将逐步退出。气源多元供应加之下游竞争,最终刺激天然气消费,降低终端用户用气成本。

但目前,油气全产业链的改革尚未完成。中国城市燃气协会理事长刘贺明认为,上游资源现在没有充分市场化,有资源优势的上游公司进入下游抢终端,优势明显。“垄断下的竞争,是不合理的。”他说。

2020年,油气体制改革正在提速。3月,国家发改委颁布新版《中央定价目录》,已经对部分省份放开城市燃气门站价,称可由市场形成。7月23日,“三桶油”管网资产剥离方案也已正式公布。“国家管网公司资产划拨迫近,但行业运营模式未确定,这时候大家都想抢机遇,想要浑水摸鱼。”一位城燃公司研究人员称。

政府何为?

龙蟒佰利自建燃气管道既关乎公共安全,又涉及政府与城燃公司早期签订的特许经营协议,政府的立场态度、以及能否有效协调各方利益,成为影响这条管道建设的关键因素。而针对这一事件,企业所在辖区政府的态度与城市安全主管部门的态度完全相左。

焦作城管局公用事业科负责人对财新记者表示,在特许经营权制度下,管道建设由中裕燃气独家所有,龙蟒佰利无法获得相关资质。该管道“到现在什么手续也没有取得。”他说。

河南省住房和城乡建设厅(下称“河南省住建厅”)、河南省应急管理厅,也分别向财新记者确认了龙蟒佰利所建管道未批先建、违法违规情况属实。河南省应急管理厅是河南省人民政府安全生产委员会(下称“河南省安委会”)办公室的常设地。

河南省住建厅称,此事由河南省安委会主导督办,已报告省安委会等待协调结果。早在6月15日,河南省安委会已向焦作市政府下达通知,要求针对龙蟒佰利自建管道事件调查清楚,抓紧上报、处理。不过截至目前,焦作市政府尚未返回情况。

河南省应急管理厅人士也表示,不清楚地方协调的情况。在省级层面,河南省住建厅才是燃气行业的主管部门,安委会只是议事机构。

焦作管道3-中文

龙蟒佰利所在的焦作市中站区政府则对企业建设管道的行为表示支持。中站区政府目前负责牵头协调龙蟒佰利和中裕燃气两家企业的矛盾,并确定解决方案。

中站区委宣传部副部长王艺程毫不讳言地表示,中裕燃气在当地以特许经营权“垄断”市场,龙蟒佰利所建的分布式热电联产项目符合地方经济发展的利益。而大用户优先直供,减少中间供应成本,也可让终端用户享受到低气价优势。“我们的立足点是要项目,要经济发展。”他说。

王艺程认为,“企业(龙蟒佰利)不愿意让别人卡着脖子,仅仅是再扩展一个气源,这也是理所应当的。”目前,地方政府正在协调,最终会“既不损害中裕燃气的利益,又合法地把管道建成”。最大的可能性是由中裕燃气和博爱昆仑共同为龙蟒佰利供气。

博爱昆仑负责人也称,地方政府应该是希望两家企业相互妥协,因为管道建设已是既成事实。

对于地方政府如何履行属地责任,陈守海认为,地方政府一定要平衡各方利益,如果认为城燃公司垄断,则需要担负起监管职责。“政府授予它的就是一定的垄断权,现在认为它经营得不好,就需要有一些补救措施。”陈守海说。

阳光时代律师事务所能源律师陈新松同样表示,政府部门在龙蟒佰利与中裕燃气的纠纷中可以做不少工作。对于龙蟒佰利未经审批施工建设管道,给社会公共安全造成威胁,政府应及时进行行政处罚。对于中裕燃气,政府也应该通过法律的手段监管市场主体的经营行为。

特许经营是与非

城燃特许经营权经过十几年的摸索,推动了行业的成长,也带来了尖锐的矛盾。

在全国首条跨省长输管线西气东输一线2004年投产之前,市场对天然气接受度不高。各地为了气化,提高燃气普及率,遂有了特许经营制度。原建设部(现住建部)也是在2004年通过部门规章《市政公用事业特许经营管理办法》,允许城市供气等公用行业实施特许经营。不过,特许经营权只是行政许可,这是否意味着独占经营,具体权利义务仍需依协议而定。

中国城市燃气市场由此起步。刘贺明介绍,受特许经营制度的推动,燃气行业的投资市场、建设市场和经营市场得以放开,由此各地让特许经营企业投资、建设和经营城市燃气,对城市燃气市场的培育和形成起到了重要作用。

特许经营权的制度设计,本身也建立在交叉补贴之上。与电价一样,中国燃气价格实施双轨制——民用气与工业用气分开定价。民用气与工业用气都有一个各自的城市燃气门站价,在此基础上可有一定浮动,民用价格需要听证,价格较低,很少调整;工业用气价格则更为市场化,遇到冬季等用气高峰季节价格普遍会上调。跨省管道气价由国家发改委核定,配气费则由当地物价部门按照固定收益率核定。中裕燃气作为焦作市拥有特许经营权的企业,正是按照城市燃气门站价从中石油买气,加上配气费后卖给终端用户。

城市燃气特许经营权绑定的是一个区域。在双轨制燃气价格体系之下,城燃公司盈利的大头在工业用户,实质是工业补贴民用。工业用户用气量大、投资成本相对较低,与之相反,民用燃气管道前期投资高、后期用气量小,往往难以赚钱甚至于亏损。中裕燃气高层即称,中裕燃气一半的民用气处于亏损状态。

前述中石油集团的人士指出,如果将城市燃气企业的大工业用户切割出去,对企业而言是生死攸关的问题。

针对各方利益博弈的解决方案,长期研究地方城燃市场的北京世创能源咨询有限公司研究员车晓波建议,气源供应企业、城燃企业和大工业用户可以签订三方协议,规定气源供应公司可以直供大工业用户,但必须使用城燃企业的管道,不能再自建管道,仍由城燃企业收取管输费或者配气费。

谈及如何在特许经营框架下平衡城燃企业与大用户的利益,陈守海反复强调“算账”这个词。他解释,从“肥肉”(工业用户)中挖了多少肉给“骨头”(居民用户),这仍是一笔糊涂账。因此,需要地方政府出面,算清楚中裕燃气前期修建管道的成本、供气成本、实际收益率,以及中裕燃气可以让步的空间等。算清楚账目之后,作为制度设计者和规则执行者,政府应决定是要维护特许经营制度,还是要保证商业用户低气价。如果两者都想要,必要情况下,政府或可提供一些其他补贴或者财政优惠政策。

目前全国天然气管网不断增加,供应主体越来越多元化,城燃企业发展空间正在受到挤压,特许经营制度也到了反思的时候。刘贺明指出,目前特许经营制度仍存在一些不规范的行为,亟需进一步改进,如有的区域没有退出机制,有的协议范围和期限不明确,有的新一届政府不认可上一届政府签订的协议等。

对此,一位研究燃气市场的律师建议,如果城燃公司在价格方面有违法行为,应由市场监管局、物价局进行管理处罚;如果不履行及时铺设管道、及时保供的责任,政府也可以进行警告和行政处罚,甚至收回特许经营权。

就在今年3月,云南省政府发布《关于进一步促进天然气协调稳定发展的实施意见》,强调按照“谁授权、谁清理”原则,加快对“圈而不建”城市燃气特许经营权的全面清理,建立有效、严格的准入和退出机制。

今年2月,浙江省发改委率先推出了《浙江省管道燃气特许经营评估管理办法》。前述中石油集团人士介绍,这是全国首个对城市燃气特许经营所有权公司的考核退出办法,“考核不合格,城燃公司的特许经营权就将被取消”。这一办法的改革目的也非常明确,就是要减少省级管网到终端用户之间的配气层级和供气环节。

然而目前,无论是行业监管、安全监管、经济监管,地方政府水平仍显不足,前述城燃公司研究人员指出,地方政府应加强能力建设,如果能力不够,也可购买专业服务。“前面的制度设计得再好,如果事中和事后的评估和监督做不到位的话,可能用了好面粉,最后做的馒头、饺子都吃不了。”他说。

The Chinese version of this article was published in Caixin Weekly on Jul. 27, 2020, and is only available for Caixin Global’s app users. To unlock more bilingual articles, download the Caixin app.

如果你对中英文报道感兴趣,欢迎订阅财新双语通。

If you are interested in our bilingual articles, subscribe to the English & Chinese Combo Pack.

Share this article
Open WeChat and scan the QR code